Het bezuinigingsspook waart al enige tijd door Nederland. En het ontziet de gesubsidieerde sector zeker niet. Mede onder invloed van laatste bezuinigingsgolf van het Rijk die provincies en gemeenten al zo’n vier jaar overspoelt, wordt thans regionaal en lokaal flink het mes gezet in allerlei voorzieningen die tot voor kort onomstreden waren.
In de cultuursector, bij onderwijsinstellingen, in de wereld van welzijn en zorg, overal zijn de gevolgen merkbaar. En het eind is nog niet in zicht… De drie grote transities (decentralisatie van de jeugdzorg en een deel van de awbz naar gemeenten, plus de invoering van de participatiewet) gaan gepaard met nog eens ruim 8 miljard aan bijkomende bezuinigingen op lokaal niveau in de komende jaren.
Welke bezuinigingsstrategieën voeren gemeenten en provincies daarbij? Zijn deze goed doordacht en vooraf op hun effecten op mens en samenleving bekeken? Zijn secundaire financiële gevolgen bij de analyse betrokken en risico’s in kaart gebracht?
Ik constateer dat er in de praktijk grofweg zo’n zeven verschillende bezuinigingsstrategieën worden gehanteerd. Welke zijn dat? En wat ontbreekt er
in de aanpak?
In de cultuursector, bij onderwijsinstellingen, in de wereld van welzijn en zorg, overal zijn de gevolgen merkbaar. En het eind is nog niet in zicht… De drie grote transities (decentralisatie van de jeugdzorg en een deel van de awbz naar gemeenten, plus de invoering van de participatiewet) gaan gepaard met nog eens ruim 8 miljard aan bijkomende bezuinigingen op lokaal niveau in de komende jaren.
Welke bezuinigingsstrategieën voeren gemeenten en provincies daarbij? Zijn deze goed doordacht en vooraf op hun effecten op mens en samenleving bekeken? Zijn secundaire financiële gevolgen bij de analyse betrokken en risico’s in kaart gebracht?
Ik constateer dat er in de praktijk grofweg zo’n zeven verschillende bezuinigingsstrategieën worden gehanteerd. Welke zijn dat? En wat ontbreekt er
in de aanpak?
Veel heroverwegingsoperaties vinden onder grote (tijds-)druk plaats en
zijn de resultante van getouwtrek aan belangen. Met als uitkomst: niet altijd
een coherente aanpak, amper analyse van de gevolgen, onduidelijkheid over de
werkelijke besparingen en veel rechtszaken. Positief is dat ‘bedden worden
opgeschud’ en ik merk dat noodzakelijke transformaties in voorzieningen
ineens haalbaar blijken, waardoor burgers als klant/cliënt beter bediend kunnen
worden. Maar ook dat heilige huisjes plotseling onder vuur komen te liggen, en
de ‘value for money’ beter moeten aantonen. Hier en daar sneuvelen dergelijke huisjes. En passant wordt een groter beroep gedaan op de ‘eigen kracht’ van de burger (zelfredzaamheid, met beroep op de naasten) en op zijn portemonnaie.
Wat mij vooral opvalt is dat er weinig onderzoek vooraf wordt gedaan
naar de mogelijke effecten die gaan optreden na de beoogde bezuiniging. Er
worden in beleidsnota’s daarover soms wel opmerkingen gemaakt, maar zelden zie
je onderbouwde analyses. Het lijkt eerder hap-snap werk, gericht op het
halen van de financieel gewenste uitkomsten, zonder goed na te gaan of, en zo ja in welke mate, de eertijds gestelde doelen nog wel wenselijk en realiseerbaar zijn, en
welke onbedoelde effecten kunnen gaan optreden... Mijn handen beginnen dan te jeuken. De opgetuigde doelenkerstboom blijft intact, de bezuinigingskaravaan gaat daar rustig aan voorbij.
1. Soms worden bezuinigingen opgelegd vanuit het motto dat de uitvoerende
instanties door beter samen te werken (lokaal danwel regionaal) schaalvoordelen
kunnen bereiken, door bijv. gezamenlijke inkoop of gebruik van elkaars
faciliteiten. Dat is vooral in de culturele sector (podia, musea) een veel
gehoorde argumentatie, zowel op rijks-, provinciaal als gemeentelijk niveau. In
de praktijk blijken deze voordelen moeilijk te realiseren, niet zelden door
cultuurverschillen binnen organisaties. Bij het plannen van nieuwbouw wordt daar wel vaak rekening mee gehouden, bijv. bij MFA’s (multifunctionele accommodaties waarbij wijkgebouw, school en bibliotheek of een andere voorziening onder één dak komen); we zien dit ook in het nieuwe museumkwartier in Den Bosch.
2. De kaasschaafmethode is nog niet verdwenen. Deze werd in het verleden regelmatig toegepast, zeker als de politiek moeilijk kon kiezen, maar nog steeds worden er efficiencykortingen opgelegd vanuit de achtergrond dat het altijd een tandje minder kan in de uitgaven. Met name zie ik deze vorm bij de verlaging van subsidie van vrijwilligersorganisaties (m.n. sport en amateurkunst), waar de gemeente moeilijk prioriteiten durft te stellen, en geen clubbestuurders voor het hoofd wil stoten.
3. Taakreductie is een steeds meer voorkomende bezuinigingsvorm. Veel lokale welzijnsorganisaties hebben een breed palet aan diensten dat zij aanbieden. Relatief dure voorzieningen, activiteiten waar alternatieven voor zijn of die als niet voldoende effectief worden gezien, worden minder of niet meer gesubsidieerd. Gebruikers van deze voorzieningen worden geacht naar andere aanbieders, al dan niet commercieel, uit te kijken. Zo is er al heel wat opbouwwerk in oudere stadswijken verdwenen vanuit de argumentatie dat de gemeente zelf actief wijkgericht werkt. Onderzoek onder instellingen voor welzijn & maatschappelijke dienstverlening wijst uit dat in de periode 2010 – 2012 90% van het werkgelegenheidsverlies t.g.v. bezuinigingen op lokaal welzijnsbeleid in de collectieve voorzieningen zit: afslankingen in het sociaal-cultureel werk, jongerenactiviteiten, opbouwwerk, ouderenwerk en peuterspeelzalen. Soms wordt er in de dienstverlening geschrapt: minder openingstijden van de bibliotheek of minder exposities in musea.
4. Het komt ook voor dat een hele voorziening wordt weggesneden, de opheffingsvariant. Formeel betreft het geen opheffing, maar een (volledige) subsidiestopzetting. In de praktijk is voortbestaan zonder de subsidie als grootste inkomensbron echter meestal niet mogelijk.
Dat is nogal wat buurthuizen in met name de grotere steden overkomen. Maar
inmiddels zijn ook al de eerste bibliotheken en zwembaden gesloten, en hebben diverse lokale musea de laatste jaren het loodje gelegd. Ook voor sommige muziekscholen is de gemeentelijke subsidieverlening stopgezet.
Veel van deze voorzieningen maakten overigens tot voor kort volgens lokale beleidsnota’s nog deel uit van de noodzakelijke infrastructuur. Onderzoek naar de (verwachte) gevolgen van het wegvallen van de voorziening voor het sociale en culturele spectrum ontbreekt meestal.
5. Ook wordt soms de overlap weggesneden die er tussen diverse activiteiten bestaat. Nogal wat instellingen houden zich bezig met deels dezelfde taken, zoals bijv. talencursussen en re-integratiebevorderende trajecten. Er kan flink wat op coördinatie en afstemming worden bezuinigd bij instellingen die allemaal iets willen betekenen voor de ‘participatieladder’.
Ongetwijfeld zal een substantieel deel van de bezuinigingen op de (straks: lokale) jeugdzorg en in de dagbestedings- en begeleidingstaken gevonden gaan worden in het saneren van overbodige of overlappende handelingen en op ‘grijze gebieden’, waar er thans teveel aanbieders rond hetzelfde gezin of dezelfde zorgbehoevende cirkelen. Hier kan volgens mij een ‘lean’- aanpak veel betekenen.
6. Bezuinigingen worden ook gerealiseerd door marktwerking te introduceren of uit te breiden. Dat zien we op twee manieren. Allereers worden er soms voorzieningen ‘in de markt gezet’ die voordien konden rekenen op een vaste jaarlijkse subsidie of bijdrage. Zo werd de huishoudelijke hulp, die bij de invoering van de Wet maatschappelijke ontwikkeling (Wmo) werd overgedragen naar gemeenten, voortaan privaatrechtelijk aanbesteed, hetgeen de gemeenten samen jaarlijks honderden miljoenen euro’s minder kostte (en tot faillissementen leidde van enkele zorginstellingen, die de tucht van de markt niet aankonden). Maar in de loop der jaren zijn ook collectieve voorzieningen in het welzijn en af en toe cultuurvoorzieningen, onder de marktwerking gekomen. Niet altijd louter om financiële redenen (soms wilde
men gewoon een keuze hebben tussen de beste aanbieders), maar bezuinigingen speelden wel vaak een rol hierbij.
De tweede vorm die voorkomt is dat er op een instelling bezuinigd wordt, met als opdracht om zelf meer geld uit de markt te halen. Dat is vele organisaties overkomen die op provinciaal niveau de zgn. ‘steunfunctie’ vervullen, zoals de centra voor maatschappelijke ontwikkeling (CMO’s). “Zoek ook maar andere financiers” is dan het motto. Sommige provinciale instellingen is dat (deels) gelukt, maar zeker niet allemaal, aangezien steeds meer instellingen uit dezelfde vijver moeten vissen.
7. Het laten meebetalen van de gebruikers/genieters van de voorziening wordt steeds meer toegepast. We zien dit bijv. in de cultuursector, waar bezuinigingen op podia en instellingen voor kunstzinnige vorming worden beargumenteerd met een beroep op het profijtbeginsel. Schouwburgbezoekers betalen dan meer voor hun kaartje en het cursusgeld (of het sporttarief) wordt fors hoger. Een populaire bezuiniging op de Wmo is het invoeren (of verhogen) van een eigen bijdrage op woon- en vervoersvoorzieningen.
Probleem bij deze bezuinigingsvorm is dat vaak vooraf niet bekend is hoe het staat met de prijselasticiteit. M.a.w. is het bekend of de hogere prijs leidt tot (ongewenste) vraaguitval?
Hoe kan het beter?
Wat missen we zoal in deze bezuinigingsstrategieën? Zoals gezegd, is er vooraf veel te weinig bekend over de effecten van de bezuinigingen, zeker ook op langere termijn. Ik maak me daar ernstig zorgen over. Beleidsmakers gaan er vaak van uit dat het gedrag van burgers en instellingen hetzelfde blijft, maar onderschatten reflectief handelen om de gevolgen van de bezuinigingen te ontlopen of te mitigeren. Zo gaan instellingen over tot regionale en soms zelfs landelijke schaalvergroting, om zodoende een nieuwe monopoliepositie te bereiken en daarmee de markt te kunnen domineren. Burgers gaan te dure voorzieningen mijden, hetgeen soms ongewenste effecten teweeg brengt. Soms vallen essentiële onderdelen van de (sociale) infrastructuur om, bijv. een goed lopende buurthuis, waar andere activiteiten, die daar ook gebruik van maakten, de dupe van worden. Politici gaan er ook soms al te makkelijk vanuit dat burgers de noodzakelijke ondersteuning wel ‘op eigen kracht’ kunnen vinden in hun netwerk ('big society' is erg in de mode in menig bezuinigingsfilosofie). Dat zal best vaak kunnen, maar zeker niet altijd. De zwaksten worden dan getroffen, hetgeen in strijd is met de beleidsuitgangspunten.
Er zijn volgens mij diverse manieren om vooraf beter in te schatten wat de effecten van beoogde bezuinigingen zijn.
Veel bezuinigingsopties worden ten stadhuize bedacht en vervolgens in de politieke arena gebracht. Een interactief proces, waarbij ervaringsdeskundigen en direct betrokkenen vooraf bij de afwegingen ingeschakeld worden, kan ondoordachte aannames voorkomen en (neven-)effecten beter in beeld brengen. Niet dat de kalkoen het kerstmenu mag bepalen, maar de expertise vanuit ‘buiten’ wordt node gemist bij menig heroverwegingsoperatie.
Ook kan vooraf een maatschappelijke kosten – en batenanalyse gemaakt worden. Daar is al enige ervaring mee opgedaan bij nieuwe projecten, maar ook bij een eventuele afbouw van voorzieningen kan deze een meerwaarde hebben.
Tenslotte wijs ik op het nieuwe fenomeen van ‘resultatenanalyse’.
Resultaten betreffen de uitkomsten van bepaalde producten en diensten: de ‘ervaren baat’ bij de gebruiker en de samenleving als totaal. Resultaten zitten tussen ‘output’ en ‘outcome‘ in. Indien men vooraf de beoogde en gerealiseerde resultaten van bepaalde voorzieningen kent, is het makkelijker om te bepalen welke resultaten ‘een tandje minder kunnen’ danwel om op voorzieningen te bezuinigingen die geen aanwijsbare resultaten laten zien. Public Consultancy heeft ervaring met deze methode (zie: sociaal domein, en subsidiebeleid). Ook hier geldt: meten is weten.
zijn de resultante van getouwtrek aan belangen. Met als uitkomst: niet altijd
een coherente aanpak, amper analyse van de gevolgen, onduidelijkheid over de
werkelijke besparingen en veel rechtszaken. Positief is dat ‘bedden worden
opgeschud’ en ik merk dat noodzakelijke transformaties in voorzieningen
ineens haalbaar blijken, waardoor burgers als klant/cliënt beter bediend kunnen
worden. Maar ook dat heilige huisjes plotseling onder vuur komen te liggen, en
de ‘value for money’ beter moeten aantonen. Hier en daar sneuvelen dergelijke huisjes. En passant wordt een groter beroep gedaan op de ‘eigen kracht’ van de burger (zelfredzaamheid, met beroep op de naasten) en op zijn portemonnaie.
Wat mij vooral opvalt is dat er weinig onderzoek vooraf wordt gedaan
naar de mogelijke effecten die gaan optreden na de beoogde bezuiniging. Er
worden in beleidsnota’s daarover soms wel opmerkingen gemaakt, maar zelden zie
je onderbouwde analyses. Het lijkt eerder hap-snap werk, gericht op het
halen van de financieel gewenste uitkomsten, zonder goed na te gaan of, en zo ja in welke mate, de eertijds gestelde doelen nog wel wenselijk en realiseerbaar zijn, en
welke onbedoelde effecten kunnen gaan optreden... Mijn handen beginnen dan te jeuken. De opgetuigde doelenkerstboom blijft intact, de bezuinigingskaravaan gaat daar rustig aan voorbij.
1. Soms worden bezuinigingen opgelegd vanuit het motto dat de uitvoerende
instanties door beter samen te werken (lokaal danwel regionaal) schaalvoordelen
kunnen bereiken, door bijv. gezamenlijke inkoop of gebruik van elkaars
faciliteiten. Dat is vooral in de culturele sector (podia, musea) een veel
gehoorde argumentatie, zowel op rijks-, provinciaal als gemeentelijk niveau. In
de praktijk blijken deze voordelen moeilijk te realiseren, niet zelden door
cultuurverschillen binnen organisaties. Bij het plannen van nieuwbouw wordt daar wel vaak rekening mee gehouden, bijv. bij MFA’s (multifunctionele accommodaties waarbij wijkgebouw, school en bibliotheek of een andere voorziening onder één dak komen); we zien dit ook in het nieuwe museumkwartier in Den Bosch.
2. De kaasschaafmethode is nog niet verdwenen. Deze werd in het verleden regelmatig toegepast, zeker als de politiek moeilijk kon kiezen, maar nog steeds worden er efficiencykortingen opgelegd vanuit de achtergrond dat het altijd een tandje minder kan in de uitgaven. Met name zie ik deze vorm bij de verlaging van subsidie van vrijwilligersorganisaties (m.n. sport en amateurkunst), waar de gemeente moeilijk prioriteiten durft te stellen, en geen clubbestuurders voor het hoofd wil stoten.
3. Taakreductie is een steeds meer voorkomende bezuinigingsvorm. Veel lokale welzijnsorganisaties hebben een breed palet aan diensten dat zij aanbieden. Relatief dure voorzieningen, activiteiten waar alternatieven voor zijn of die als niet voldoende effectief worden gezien, worden minder of niet meer gesubsidieerd. Gebruikers van deze voorzieningen worden geacht naar andere aanbieders, al dan niet commercieel, uit te kijken. Zo is er al heel wat opbouwwerk in oudere stadswijken verdwenen vanuit de argumentatie dat de gemeente zelf actief wijkgericht werkt. Onderzoek onder instellingen voor welzijn & maatschappelijke dienstverlening wijst uit dat in de periode 2010 – 2012 90% van het werkgelegenheidsverlies t.g.v. bezuinigingen op lokaal welzijnsbeleid in de collectieve voorzieningen zit: afslankingen in het sociaal-cultureel werk, jongerenactiviteiten, opbouwwerk, ouderenwerk en peuterspeelzalen. Soms wordt er in de dienstverlening geschrapt: minder openingstijden van de bibliotheek of minder exposities in musea.
4. Het komt ook voor dat een hele voorziening wordt weggesneden, de opheffingsvariant. Formeel betreft het geen opheffing, maar een (volledige) subsidiestopzetting. In de praktijk is voortbestaan zonder de subsidie als grootste inkomensbron echter meestal niet mogelijk.
Dat is nogal wat buurthuizen in met name de grotere steden overkomen. Maar
inmiddels zijn ook al de eerste bibliotheken en zwembaden gesloten, en hebben diverse lokale musea de laatste jaren het loodje gelegd. Ook voor sommige muziekscholen is de gemeentelijke subsidieverlening stopgezet.
Veel van deze voorzieningen maakten overigens tot voor kort volgens lokale beleidsnota’s nog deel uit van de noodzakelijke infrastructuur. Onderzoek naar de (verwachte) gevolgen van het wegvallen van de voorziening voor het sociale en culturele spectrum ontbreekt meestal.
5. Ook wordt soms de overlap weggesneden die er tussen diverse activiteiten bestaat. Nogal wat instellingen houden zich bezig met deels dezelfde taken, zoals bijv. talencursussen en re-integratiebevorderende trajecten. Er kan flink wat op coördinatie en afstemming worden bezuinigd bij instellingen die allemaal iets willen betekenen voor de ‘participatieladder’.
Ongetwijfeld zal een substantieel deel van de bezuinigingen op de (straks: lokale) jeugdzorg en in de dagbestedings- en begeleidingstaken gevonden gaan worden in het saneren van overbodige of overlappende handelingen en op ‘grijze gebieden’, waar er thans teveel aanbieders rond hetzelfde gezin of dezelfde zorgbehoevende cirkelen. Hier kan volgens mij een ‘lean’- aanpak veel betekenen.
6. Bezuinigingen worden ook gerealiseerd door marktwerking te introduceren of uit te breiden. Dat zien we op twee manieren. Allereers worden er soms voorzieningen ‘in de markt gezet’ die voordien konden rekenen op een vaste jaarlijkse subsidie of bijdrage. Zo werd de huishoudelijke hulp, die bij de invoering van de Wet maatschappelijke ontwikkeling (Wmo) werd overgedragen naar gemeenten, voortaan privaatrechtelijk aanbesteed, hetgeen de gemeenten samen jaarlijks honderden miljoenen euro’s minder kostte (en tot faillissementen leidde van enkele zorginstellingen, die de tucht van de markt niet aankonden). Maar in de loop der jaren zijn ook collectieve voorzieningen in het welzijn en af en toe cultuurvoorzieningen, onder de marktwerking gekomen. Niet altijd louter om financiële redenen (soms wilde
men gewoon een keuze hebben tussen de beste aanbieders), maar bezuinigingen speelden wel vaak een rol hierbij.
De tweede vorm die voorkomt is dat er op een instelling bezuinigd wordt, met als opdracht om zelf meer geld uit de markt te halen. Dat is vele organisaties overkomen die op provinciaal niveau de zgn. ‘steunfunctie’ vervullen, zoals de centra voor maatschappelijke ontwikkeling (CMO’s). “Zoek ook maar andere financiers” is dan het motto. Sommige provinciale instellingen is dat (deels) gelukt, maar zeker niet allemaal, aangezien steeds meer instellingen uit dezelfde vijver moeten vissen.
7. Het laten meebetalen van de gebruikers/genieters van de voorziening wordt steeds meer toegepast. We zien dit bijv. in de cultuursector, waar bezuinigingen op podia en instellingen voor kunstzinnige vorming worden beargumenteerd met een beroep op het profijtbeginsel. Schouwburgbezoekers betalen dan meer voor hun kaartje en het cursusgeld (of het sporttarief) wordt fors hoger. Een populaire bezuiniging op de Wmo is het invoeren (of verhogen) van een eigen bijdrage op woon- en vervoersvoorzieningen.
Probleem bij deze bezuinigingsvorm is dat vaak vooraf niet bekend is hoe het staat met de prijselasticiteit. M.a.w. is het bekend of de hogere prijs leidt tot (ongewenste) vraaguitval?
Hoe kan het beter?
Wat missen we zoal in deze bezuinigingsstrategieën? Zoals gezegd, is er vooraf veel te weinig bekend over de effecten van de bezuinigingen, zeker ook op langere termijn. Ik maak me daar ernstig zorgen over. Beleidsmakers gaan er vaak van uit dat het gedrag van burgers en instellingen hetzelfde blijft, maar onderschatten reflectief handelen om de gevolgen van de bezuinigingen te ontlopen of te mitigeren. Zo gaan instellingen over tot regionale en soms zelfs landelijke schaalvergroting, om zodoende een nieuwe monopoliepositie te bereiken en daarmee de markt te kunnen domineren. Burgers gaan te dure voorzieningen mijden, hetgeen soms ongewenste effecten teweeg brengt. Soms vallen essentiële onderdelen van de (sociale) infrastructuur om, bijv. een goed lopende buurthuis, waar andere activiteiten, die daar ook gebruik van maakten, de dupe van worden. Politici gaan er ook soms al te makkelijk vanuit dat burgers de noodzakelijke ondersteuning wel ‘op eigen kracht’ kunnen vinden in hun netwerk ('big society' is erg in de mode in menig bezuinigingsfilosofie). Dat zal best vaak kunnen, maar zeker niet altijd. De zwaksten worden dan getroffen, hetgeen in strijd is met de beleidsuitgangspunten.
Er zijn volgens mij diverse manieren om vooraf beter in te schatten wat de effecten van beoogde bezuinigingen zijn.
Veel bezuinigingsopties worden ten stadhuize bedacht en vervolgens in de politieke arena gebracht. Een interactief proces, waarbij ervaringsdeskundigen en direct betrokkenen vooraf bij de afwegingen ingeschakeld worden, kan ondoordachte aannames voorkomen en (neven-)effecten beter in beeld brengen. Niet dat de kalkoen het kerstmenu mag bepalen, maar de expertise vanuit ‘buiten’ wordt node gemist bij menig heroverwegingsoperatie.
Ook kan vooraf een maatschappelijke kosten – en batenanalyse gemaakt worden. Daar is al enige ervaring mee opgedaan bij nieuwe projecten, maar ook bij een eventuele afbouw van voorzieningen kan deze een meerwaarde hebben.
Tenslotte wijs ik op het nieuwe fenomeen van ‘resultatenanalyse’.
Resultaten betreffen de uitkomsten van bepaalde producten en diensten: de ‘ervaren baat’ bij de gebruiker en de samenleving als totaal. Resultaten zitten tussen ‘output’ en ‘outcome‘ in. Indien men vooraf de beoogde en gerealiseerde resultaten van bepaalde voorzieningen kent, is het makkelijker om te bepalen welke resultaten ‘een tandje minder kunnen’ danwel om op voorzieningen te bezuinigingen die geen aanwijsbare resultaten laten zien. Public Consultancy heeft ervaring met deze methode (zie: sociaal domein, en subsidiebeleid). Ook hier geldt: meten is weten.
RSS-feed
